Ponderando la OEA
Ponderar, es un verbo que significa la acción de examinar con cuidado. Pero también, incluye la determinación del peso de alguna cosa u objeto. En estas líneas voy a intentar una aproximación para ponderar a la Organización de Estados Americanos - OEA. Digo aproximación, porque en realidad no se dispone de una metodología para evaluación de un organismo multilateral[1] como este.
Ustedes conocen que he venido basando mis evaluaciones en el concepto de legitimidad fiscal. Legitimidad entendida como la confianza que gana un estado mediante el apropiado gobierno de la recaudación y del gasto de los tributos. Ello, producto del destierro de conductas como: el despilfarro, inepcia, indiferencia, entreguismo y clientelismo de su presupuesto. Utilizando este mismo criterio emprendo el viaje.
DE LOS RECURSOS
Los recursos aprobados por los estados miembros de la Organización de Estados Americanos, acuerdo con el presupuesto 2025, totalizan US$ 99´706 mil dólares americanos. De los cuales, con el uso de ponderadores, 10 países aportan nominalmente el 96.339%. Si se considera la devolución de impuestos que realiza el servicio de impuestos internos, IRS por sus siglas en inglés, equivalente a 6.28%. Los mismos diez países aportan el equivalente al 102.5%.
Aportación al Fondo Regular
(en porcentajes)
Actualmente de los 35 países miembros, 33 realizan aportaciones. Cuba y Nicaragua no los realizan aportes, solo se les considero para el cálculo. Venezuela si es incluido en el registro. Si la distribución fuera de acuerdo con cómo se vota. Es decir, un miembro un voto. La media aritmética, o cuota de cada uno, debería ser 3.03% (1/33).
Durante los años de vida institucional, los países firmantes de la carta democrática interamericana, se han preocupado para que sus aportaciones sean de acuerdo con la capacidad de pago de cada uno. Por lo cual estuvieron de acuerdo en ajustar las ponderaciones al criterio de capacidad de pago utilizado por la Naciones Unidas[2]. Hasta 1950 se estableció el porcentaje de aportación o cuota máxima de 71.50% correspondiente a la cuota de los Estados Unidos. Al inicio de los setenta se establece un nuevo tope de 66% para esa misma aportación. Existiendo posteriores modificaciones[3] hasta la actual estructura vigente (49.99%), cuyo resumen se mostró en el cuadro previo.
La determinación de la “cuota mínima” involucra a once países[4] de los cuales 9 son islas del Caribe. Haciendo que sus aportaciones totalicen el 0.484% del total. Es decir que estas once representaciones juntas, de acuerdo con los criterios aprobados, aportan casi lo mismo que Jamaica, Uruguay o Republica Dominicana, individualmente. La desviación standard de la distribución actual de los porcentajes de aportación es, tres veces la media. Que junto a una varianza de 0.123479 confirman una, aún muy alta, dispersión, a pesar de que viene disminuyendo desde 1950.
El gráfico adjunto muestra la evolución de la aprobación de presupuesto de los últimos 6 años. El crecimiento nominal acumulado en el periodo 2019 y 2025 ha sido 13.1%, y 2.4% respecto del año anterior. La inflación acumulada en los estados unidos entre Oct 2019 – Oct 2024 ha sido de 22.66%. Lo que significa una reducción en términos reales de casi 10 puntos. La línea naranja muestra la evolución de la recuperación de costos indirectos.
Durante la década entre 2005-2015 los recursos de la institución aumentaron producto mayores donaciones desde otros organismos[5]. Por ejemplo, el presupuesto en 2005 totalizó US$ 84´431500 de los cuales 8.4 millones se financiaron con Fondos Específicos mientras que en el 2015 los Fondos Específicos llegaron a 59.4 millones de un presupuesto total de US$ 148´986,510 dólares. Los cuales fueron gestionados desde iniciativa de la secretaria general.
En pocas palabras, el sistema que sostiene las actividades de las diversas unidades de la organización es mixto. Porque utiliza tasa tope, máxima y mínima, basado en decisiones políticas y distribución de la diferencia con aproximación técnica apoyada en el trabajo de Naciones Unidas. Esto le significa a la institución ahorrarse costos anuales en el proceso de determinación, respecto de los factores de ponderación que determinan la capacidad de pago de los países.
¿Con este sistema se determina el monto de aporte justo o necesario? Según Jean Baptiste Colbert, dice que: “el arte de los impuestos consiste en desplumar al ganso con la menor cantidad de graznidos”. Es decir, los estados consideran el sistema, como aceptable. Porque el sistema es simple, para que todos lo puedan entender; costo efectivo para que todos los puedan pagar, y claro para que todos los puedan determinar o responsabilizar. Aunque el sistema puede tener mejoras que aumenten su rendimiento y legitimidad.
Basados en que el sistema es mixto: politico y tecnico. Durante el proceso de formulación-aprobación se puede consultar a las representaciones de mayor aportación, por las actividades que consideran de necesaria asignación de recursos, de acuerdo con las prioridades de sus estados. Ello porque financiar más derechos para unos, no puede ser privilegio financiado con dinero de otros estados. Salvo decisión expresa al respecto. Ojo porque legalmente no es lo mismo que financiar cuotas de membresia.
Por otro lado, existen pendientes de recaudación por US$ 26´906,323 equivalente al 29.22% del total de las cuotas al fondo regular de 2024. Del monto pendiente 94.44% corresponde a cuotas atrasadas por más de un año. Las de Venezuela[6] (83.1%) y Argentina (16.9%) son las únicas que involucran este concepto. Presupuestalmente el registro de los ingresos es sobre la base de lo "percibido". Por lo tanto, no se debe registrar como ejecución presupuestal, aquellas cuotas no percibidas. Si Venezuela no realiza sus aportaciones correspondientes a 1´679,000 anualmente significa que el presupuesto de la OEA se ejecuta con deficit desde hace varios años.
Lo mismo ocurre con aquellas que se estime no serán percibidas en el periodo o sobre las cuales existan observaciones legales. Por otro lado, las provisiones contables ante incobrables, se tienen que ajustar presupuestalmente con cargo a aportaciones a ser percibidas en años futuros. Como flujo de caja, con autorizaciones de crédito (prestamo interno) y adelantos de aportes aprobadas por los estados, es la forma en que se está haciendo frente a las limitaciones financieras ocasionadas por la cuenta por cobrar.
Por lo antes mencionado, en el presupuesto 2025, los miembros de la asamblea general aprobaron que la secretaria general autorice hasta 30% de las cuotas anuales como prestamo interno. Teniendo la obligación de reportar al Consejo Permanente cada vez que se haga uso de los recursos del fondo de tesoreria y de presentar informes mensuales sobre el estado de dicho fondo a la Comisión de Asuntos Administrativos y Presupuestarios (CAAP).
Las medidas estadísticas (desviación y varianza) muestran la existencia de “entreguismo” a favor de algunos miembros. Entreguismo entendido como aquel beneficio intencionado que recibe; quien, con menores responsabilidades, obtiene un sesgo lo suficientemente alto en el retorno por su participación. Una evaluación externa que contribuya a equilibrar el sesgo debe considerar todos los beneficios, tangibles e intangibles, en conceptos como democracia, derechos humanos, seguridad y desarrollo.
Adicional al hecho que no hay metodología uniformemente aceptada en la academia para realizar esta evaluación. Cualquiera que deseen usar, deberá pasar por la aprobación de los estados para que sea tomada en cuenta por la organización. Sin embargo, en el caso de la región, la existencia de diferencias poblacionales y económicas, e incluso culturales, entre los países miembros de la organización, de todas maneras, existirá alta dispersión, porque un tercio del número de miembros son de aportación mínima.
En siguiente apartado, voy a intentar aproximarme a la ejecución presupuestal y como se destinan los recursos actuales. Por ejemplo: cuantos a los objetivos trazados por la institución desde su formación, o si los actuales objetivos, son los que generan desbalance en la gestión. Además, si incluye una política de inversiones que garantice mejoras en su productividad.
DE LOS GASTOS
Algunas aclaraciones metodológicas. Dentro del Capítulo 2 Oficina del secretario general adjunto se encuentran los gastos de la red de oficinas de la institución. Los rubros resaltados en amarillo son los administrativos de gestión que soportan los cuatro pilares que, en palabras de su actual secretario general, tiene la organización: Democracia, Derechos Humanos, Seguridad y Desarrollo.
Si bien las cifras corresponden a parte del periodo en que el excanciller del Uruguay Luis Almagro Lemes ha ejercido el cargo de secretario general de la institución. Este informe no busca ser una evaluación de su gestión. Porque lo que hoy tiene la institución, corresponde a decisiones de diez secretarios generales, quienes, desde 1948 fueron los elegidos para liderarla.
En la relación aparecen los nombres de Alberto Lleras Camargo de Colombia, Carlos Dávila Espinosa de Chile, José Antonio Mora del Uruguay, Galo Plaza Lasso del Ecuador, Alejandro Orfila de Argentina, Joao Clemente Baena del Brasil, Cesar Gaviria de Colombia, Miguel Ángel Rodríguez de Costa Rica, Luigi Einaudi de los Estados Unidos (interino por seis meses), José Miguel Insulsa de Chile y el ya mencionado Luis Almagro Lemes del Uruguay. A quienes he mencionado en estricto orden cronológico.
Durante ese mismo periodo hubo tres subsecretarios generales, o secretarios generales adjuntos, que han sido de nacionalidad estadounidense. Uno de ellos el ya mencionado secretario Einaudi que asumió la secretaria por votación de los estados miembros ante la renuncia del secretario Rodríguez de Costa Rica. Los demás han sido de: El Salvador, Guatemala, Barbados, Trinidad y Tobago, Surinam y Belice. Con lo cual se aprecia mayor participación de los países del CARICOM en la secretaria general adjunta.
Desagregado por Capítulos
(en miles de dólares)
El cuadro que se muestra ha sido elaborado desde la información reportada en los programa-presupuesto de la institución publicados en la pagina web. En esos documentos de aprobación presupuestal, no se reporta ninguna decisión sobre propuestas presentadas por la secretaria general respecto fondos especificos con aportes de estados miembros u otras instituciones o empresas.
Los rubros resaltados en amarillo representan el 53.5% del total de recursos de la institución. Hecho que significa un avance respecto del 2005, donde solo los gastos por recursos humanos (puestos aprobados, temporales y sobre tiempo) sumaron 49 millones 481 mil dólares. Equivalentes al 58.6% del presupuesto de ese año.
Sin embargo, de acuerdo a los reportes financieros de contribuciones a los fondos de la OEA por donante entre el año 2024 y 2022. La ejecución de gastos a podido ser superior producto de contribuciones crecientes desde paises observadores donaciones de instituciones y empresas.
Los fondos provenientes fuera de paises miembros ha fluctuado entre 13% y 16% de los fondos totales entre los años 2024-2022. Las contribuciones de paises observadores e instituciones donantes se destinan a actividades financiadas con el fondo especifico y a las de la Fundación para las Américas. Respecto de estas no hay desagregado de presupuestos aprobados por capítulos por ello no es posible estimar la ejecución realizada.
Si utilizámos el organigrama que muestra los cuatro pilares y la estructura presupuestal por capítulos del Fondo Regular, sólo 21´356,600 dólares del presupuesto se destinan a los pilares. Equivalente al 21.4% del presupuesto. Lo que entiendo es un sesgo porque el fortalecimiento de la democracia, por ejemplo, no es solamente aquello que se realiza desde las unidades de linea.
Los propósitos fundacionales de la Organización de los Estados Americanos son: afianzar la paz y la seguridad del continente, prevenir posibles causas de dificultades y asegurar la solución pacífica de las controversias que surjan entre los estados miembros[7]. El Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca TIAR de 1947 fue base fundamental. Se incluye además, procurar la solución de los problemas políticos, jurídicos y económicos que se susciten entre ellos, y promover, por medio de la acción cooperativa, su desarrollo económico, social y cultural.
Es desde esta asociación diplomático cooperativa y de seguridad, núcleo de la alianza continental, que se ha llegado a las actuales acciones en areas, llamadas, cómo cuatro pilares de la institución: Democracia, Derechos Humanos, Seguridad y Desarrollo. Por lo tanto considero que el dinero (recursos) fluctuara de acuerdo con las prioridades que la asamblea de estados miembros considere necesarios en el tiempo.
Pero analisemos con más de detalle. Los capítulos que más crecieron, por encima de la inflación, en el periodo 2019-2025, fueron: el de Infraestructura Básica y Costos Comunes, 34.1% y Administración y Finanzas 29.9%. El que más disminuyó el de Consejería Estratégica para Desarrollo Organizacional y Gestión por Resultados, en 32.5%.
Por mi experiencia profesional en presupuestos me llamó la atención, tanto el nombre que se le dio a esta oficina, como el monto del recorte. Por ello decidí entrar en mayor detalle. Confirmando que en la OEA se agrupa en esa consejeria al departamento de Prensa y Comunicaciones y al departamento de Relaciones Externas e Institucionales. Incluyendo una sección (no de línea) de Desarrollo Organizacional. Lo lógico hubiera sido que el titulo fuera entonces Oficina de Relaciones Institucionales y Comunicaciones, pero el perfil de la plaza de jefe tendría que ser diferente al de quien actualmente la ocupa.
Ello, porque de acuerdo con las funciones[8] formalizadas desde el 2021. La plaza la ocupa Don Luis Porto economista ex viceministro de Economía y Finanzas y viceministro adjunto de Relaciones Exteriores del Uruguay. De acuerdo con documento público de la institución entre las funciones de esta Oficina están la de: “fortalecer los procesos de movilización de recursos para ayudar a financiar las prioridades de la organización. Además, desempeña funciones de apoyo a la secretaria general, sus órganos y a los estados miembros encaminadas a […] fortalecer alianzas y movilizar recursos y asistencia técnica para programas y proyecto de la OEA”[9]. Esto no es una crítica a la auditoría interna, sino que muestra la necesidad de tener precisión en el mensaje para la evaluación de una institución como la OEA.
Porque no es con una nueva web, o metas en número de artículos publicados, número de email emitidos, en tales o cuales idiomas. Número de “posteos” en redes sociales. Ni el número de vistas, o el número de fotos en galerías. Con lo que se logra el objetivo de fortalecer la imagen de la OEA como facilitador de soluciones respecto de los pilares que tiene como objetivos. Porque sin la certeza de disponerse del mensaje apropiado y claro; de cómo, producirlo a costo razonable y de cómo comunicarlo. No se lograrán los objetivos deseados.
Por ello, esto es ejemplo de la necesidad de una nueva meritocracia. Una meritocracia de logros y no sólo de títulos. Porque en palabras del sr. Luis Porto expresadas en el Wilson Center, por ejemplo: “Legitimidad de origen y legitimidad de práctica, y todos sabemos que no existe una democracia perfecta en el mundo, en todos nuestros países tenemos minorías que no pueden acceder libremente a sus derechos. Pero incluso si tratamos con democracias imperfectas tenemos que defenderlas, porque no hay peor imperfección que la falta de legitimidad de origen para una sociedad democrática […] Enfrentamos varios desafíos para lograr nuestras metas, uno de ellos es la corrupción. Esta administración tendrá una política de tolerancia cero con la corrupción”.
No hare critica a sus palabras, sino que me voy a apoyar en ellas para hacer contraste y sustentar que legitimidad de instituciones se logra con el destierro del despilfarro, inepcia, indiferencia, entreguismo y clientelismo del presupuesto. Es decir, mostrando que se hace más allá, de solo cumplir con las leyes. Unas veces se logran buenos resultados. Otras no, o toma más tiempo lograr lo pretendido. Pero se hace más allá de solo cumplir con las leyes. Por eso la legitimidad, no es sólo por los goles, sino por cómo se juega el partido.
Por lo tanto, sigamos. Pareciera que no hay inepcia[10] o los otros factores descritos, en un presupuesto tan corto, de solo 99 millones de dólares anuales. Sobre todo, por los cambios implementados desde 2015 dado los cuatro pilares de la institución. Democracia, Derechos Humanos, Seguridad y Desarrollo y de lo que “más derechos para más gente”, significa en cuanto a recursos.
Diseño Organizacional
De la comparación entre el presupuesto propuesto y el aprobado, durante el mismo periodo, y la estructura organizacional. Me llamó la atención que no se distinguen actividades de inversión. Por ejemplo, se ha realizado implementación de nuevos sistemas, como el OASCORE[11]. Que de acuerdo con lo informado a los estados miembros, se considera clave para la transformación de la gestión de la organización. El monto total de esta inversión fue de 5 millones doscientos mil dólares desde 2018. Sin embargo, montos anuales fueron consignados en los programas-presupuestos propuestos y aprobados sin distinción de ser inversiones.
Existe carencia de formular proyectos de inversión en la institución porque en la propuesta de presupuesto del capítulo de Infraestructura Básica y Costos Comunes, donde se registró el OASCORE (124S), no hay anotaciones referentes al hallazgo de auditoría[12] interna del 2024 que reporto existencia de atraso de mantenimiento diferido de casi 54 millones de dólares con 166 proyectos pendientes incluyendo 53 considerados críticos. En el presupuesto aprobado si se imparten disposiciones al respecto.
Si bien el presupuesto en palabras del propio documento “mantiene el statu quo a la espera de la transición a la próxima persona a cargo de la secretaria general y su administración” y denuncia que requiere de las recomendaciones del estudio consultoría solicitado por los estados. Considero una grave debilidad que no ofrezca una opinión propia, de profesionales con experiencia y logros académicos, sobre las variables que pueden ser aceptables y disponibles para sustentar la legitimidad en el cumplimiento de metas en la institución (ante estados, stakeholders y la ciudadanía en general). La lectura del plan estratégico integral de la OEA para el periodo 2023-2025[13] aprobado en la sesión del consejo permanente del 3 de mayo del 2023 confirma lo señalado porque todas las metas están medidas en unidades internas.
La gestión presupuestal de una institución como la OEA muestra necesidad de cambios Porque por ejemplo puedo seguir señalando hechos saltantes. Como que se registre pensiones y seguros para ejecutivos retirados en el capítulo de Infraestructura Básica y Costos Comunes distorcionando la evaluación de los gastos de personal que tiene la institución. El monto anual es de 4 millones 258 mil dolares que equivale a 32.48% del total anual del capitulo 12.
Ocurriendo lo mismo con partidas como auditoria de puestos, equipos de oficina y suministro, subisios de educación, desarrollo de recursos humanos. Reclutamiento y transferencias, Terminaciones y Repatriaciones, Viajes al país de origen, por ejemplo. El monto total de las partidas mencionadas suma 1´286 mil dólares. Siendo la unica posible explicación la falta de sistema de información que realice automaticamente la distribución del presupuesto y la ejecución.
CONCLUSIONES
Termino indicando que si bien no hay reportes de ejecución presupuestal, solo del proceso (propuesta y aprobación). En el presupuesto aprobado 2025, los miembros de la asamblea, cuidaron en precisar una serie de acciones para el 2025 e incluso proyectar algunas para el 2026. Como por ejemplo, indicando que "el personal que haya sido con un nombramiento de confianza no deberá ser elegible para el pago de licencia anual acumulado no utilizada al separarse de la organización". Esto indica deficiencias en el proceso presupuestario.
Asimismo, se instruye a la secretaria general, entidades especializadas, y organismos de control y supervisión que presenten informes, estrategias y planes al Consejo Permanente y a la Comisión de Asuntos Administrativos y Presupuestarios: sobre la gestión de recursos y desempeño, el cumplimiento financiero y presupuestario del Fondo Regular, de los fondos voluntarios, específicos, fiduciarios y de servicio, incluida la RCI. Análisis de los ingresos y la distribución de la RCI, ingresos del sistema de recuperación de costos en la secretaria general[14], entre otros.
Si ya es penoso trabajar para acelerar la gestión dentro de la administración pública, cualquiera que sea el pais. Imagínense lo que significa hacerlo para una organización que involucra 35 estados, 75 observadores permanentes, y mil millones de ciudadanos en su territorio. Es evidente que la OEA necesita gestión presupuestal por resultados y reportes consolidades; pero tambien, asignación de recursos distinguiendo de membresia de aportes con nuevas ideas.
Las cifras de contribución a los fondos de la OEA, que recoge el principio de percibido en los ingresos obligatorio en toda ejecución presupuestal, muestra alta variabilidad. Requiriendose reportes adicionales para conocer de las actividades y gastos que involucran. La OEA recibe un apoyo entre 13-16% de sus recursos totales como provenientes de terceros.
La transparencia que anuncian en su pagina web no es tal dado que no es posible eleborar reportes completos de la ejecución presupuestal y relacionarla con sus planes. Desterrar el despilfarro, implica mostrar todo lo que se hace por cuidar, el sobre prodigarse, el distribuir de más. Los mismo que, el gastar de más o el gastar mal.
Lo mismo que erradicar la inepcia. Porque implica prevenir el descuido como forma de desterrar la incapacidad e ineficacia, fijar prioridades como forma de erradicar la torpeza y confrontar los sistemas como forma de eliminar la necedad. Estos dos son conceptos básicos que las representaciones de los estados miembros deben ayudar a construir para mejorar la transparencia.
Muy importante considero que los gastos por capítulos que la organización presentó y aprobó, no aparten la indiferencia, por su falta de especificar inversiones para diferentes áreas. Porque invertir es simpre generando ahorros. Es la muestra del esfuerzo que se realiza para hacerlo posible. Sin la motivación no se construyen economias de escala que erradiquen la postergación que emana del desgano, de la desidia. Porque el verdadero tratamiento igualitario está en el esfuerzo presupuestal que se realiza luchando lograr lo máximo, matizandolo por las prioridades.
Finalmente, no olvidemos que, sin importar el monto del presupuesto total, cuando estas tres carencias se superponen, se produce dilapidación. Nivel superlativo de inutilidad fiscal, que significa malbaratar el dinero público que, los mal pensados abogados, siempre proyectan será, en beneficio de allegados y vivos. Por lo cual, lo peor que puede hacer el propio personal de la institución es jugar la carta de la postergación o de las consultorías externas, porque no muestra que está realizando esfuerzos.
https://scm.oas.org/pdfs/2021/CP44160SCAAP.pdf
[10] Incluye la necedad de repetir las conductas.
[11] https://scm.oas.org/pdfs/2024/CP50178s.pdf
[12] Pagina 6 del informe de auditoria interna. Se adjunta enlace.
[13] https://scm.oas.org/pdfs/2023/cp47634SCAAP.pdf
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