Economía y Política Impuestos y sus principios

 

En política fiscal ni poco ni mucho es virtud. Por ello, sencillez en impuestos y gastos, es máxima; como lo son: pureza y verdad. Ello porque la restricción presupuestaria, es cubrecama de virtud en lo fiscal, con el que requieren arroparse siempre los “estados”. Sin embargo, la restricción presupuestaria es cubrecama de parches. Es decir, está compuesto de diferentes conductas humanas que cuidar. 

Me atrevo a decir que, en Perú, desde el estado oligárquico de los años veinte del siglo pasado, pasando por el burocrático, el propietario y empresario, el facilitador y descentralista, el regulador; y en los últimos años, el estado asegurador, todos, han tenido dificultad para producir la cantidad y calidad de bienes públicos que los peruanos requieren, sin dejar fuera a parte de la peruanidad. 

Así, mientras en lo fiscal, para neoliberales, esa virtud es literal: poco impuesto y poco gasto. Frase que se refiere tanto al monto, al número (de impuestos y gastos), como a la forma de ellos. Dado que hace alusión a un estado donde el, dejar hacer dejar pasar, es prioridad; y lo mínimo, es esencia. Por otro lado, para el estado “propietario- empresario” o el “regulador”, la justicia es ciega en impuestos y gastos. Porque los primeros se pagan sin contraprestación, y los segundos, se lanzan sin probaturas.

Previamente a entrar a comparar en detalles las posiciones existentes, considero necesario precisar la definición económica, en lo fiscal, de dos conceptos: eficiencia y pureza. Porque ello nos iluminará como guía en todo el proceso a emprender. 

Lo “fiscal” que involucra toda la gestión presupuestaria del estado, desde su fase de planificación hasta la de ejecución; e incluye, hacer frente a los diferentes hábitos de la burocracia que materializa esa ejecución. He precisado, en artículos anteriores, que considero eficiencia macroeconómica, de las políticas fiscales, el apartar o hacerse cargo de la inepcia, despilfarro, e indiferencia. Tres conceptos que significan un proxi de “costo de oportunidad marginal”[1]. 

Con lo dicho no estoy queriendo desarrollar un marco teórico específico ni ponderando cada componente en un indicador total. Solo estoy precisando que no pueden faltar ninguno de los tres conceptos al momento de evaluar el concepto de “eficiencia” en lo fiscal. Así, por ejemplo, desterrar el despilfarro, implica: a) cuidar el sobre prodigarse, el distribuir de más, b) erradicar el derroche o el gastar de más, y c) evitar el desperdicio o gastar mal. 

De la misma manera, erradicar la inepcia, implica, por ejemplo: a) prevenir el descuido, como forma de desterrar la incapacidad e ineficacia, b) fijar prioridades, como forma de erradicar la torpeza e incompetencia, y c) confrontar los sistemas, como forma de evitar la necedad. 

Finalmente, apartar la indiferencia implica: a) desterrar el abandono que se esconde detrás del olvido, no discriminando inversiones públicas en toda la peruanidad; b) es erradicar la postergación que emana de la displicencia, organizando con economías de escala, evitando que apatía, desgano y lentitud se expandan; c) es eliminar la indolencia que está detrás de la desidia y la impasividad, incluyendo verdadero tratamiento igualitario, en lo presupuestal [a tod@s (los peruanos), en tod@s (los territorios)]. 

Además, cuando estas tres se superponen se produce dilapidación. Nivel superlativo de inutilidad fiscal, que significa malbaratar el dinero, que tanto le cuesta ganar al contribuyente y recaudar al estado en beneficio de allegados y vivos. 

Por otro lado, “pureza” solo se habla desde la verdad, desde la total entrega proveniente de la lealtad. Por ello, en economía, la fidelidad puede ser comprada (otorgando descuentos o recompensas) a un cliente-consumidor. Existiendo miles de ejemplos en empresas como Delta, American, Apple, Starbucks, Amazon prime, Coca Cola y Nike, al respecto. Sin embargo, la lealtad, en economía, siempre se gana con compromiso de servicio excepcional[2]. Ello, por ser acto propio y libre, léase voluntario, del cliente consumidor, significando un aporte de esfuerzo, para continuar haciendo negocios. 

Por ello, la “pureza” en macroeconomía se gana cuidando del entreguismo, clientelismo y/o compadrazgo. En esencia, cuidando de la igualdad en lo impositivo y en el gasto. Además, dado que el logro de objetivos fiscales requiere seguimiento, no solo es necesario cuidar los detalles previamente mencionados. Sino incluir, el esmero de ocuparse de hasta los inconscientes, como: la idiotez, la insensates, el desatino, lo absurdo y la tontería y la huachafería, porque también echan a perder metas. 

A la realización de “esas” tareas de seguimiento, yo le llamo “gimnasia presupuestal”. Porque son ejercicio diario, propio de las mañanas, implicando subir y bajar escaleras, ejercitar ideas y músculos al visitar oficinas; y al llamar por teléfono, no solo preguntar por lo pendiente y urgente; sino, sobre todo, no olvidar de proveer lo importante. 

De la misma manera, “pureza” en economía se puede observar en la moneda; y diré, hasta medir. No por su convertibilidad en oro, sino por el cuidado de la confianza. Por el profesionalismo existente en bancos centrales. En quienes manejan la política respecto de esa moneda. Aquellos que logran estabilidad de precios y gestionar fluctuaciones económicas, que siempre se presentan cuando nadie las llama, entregando confianza. 

Así, por ejemplo, la adopción de metas de inflación explicitas y medidas macro prudenciales[3], que permiten construir reservas y reducir exposición a vulnerabilidades del sistema financiero, conforman el “que hacer” (capacidad), que junto al “como” (cuidando del clientelismo), contribuyen a la fortaleza de la moneda. En esto existe, además, la posibilidad de contrastación real con el mercado, dado que la estabilidad en el tipo de cambio en el tiempo ha contribuido a reciprocar ello. 

He desarrollado lo anterior, porque, la verdadera libertad económica, en lo fiscal, se sustenta en la eficiencia y la pureza que otorgan la aceptación del gobernado[4]. Porque no es aquella libertad económica ilusoria, producto de disponerse de crédito abundante y de amplia distribución. No lo es. porque no se busca liberalidad económica. Sino independencia del hombre y de la sociedad que integra (empresas y estados).

Política Tributaria 

Dicho esto, me centraré en los detalles de la política tributaria que incluye al conjunto de regímenes, sus impuestos, tasas y contribuciones; además de sus principios económicos y la efectividad en su recaudación. No incluyo aqui a principios legalmente establecidos, mientras no tengan demostrada significación económica. 

Por ello, la sabiduria de los sistemas tributarios está en no asignar carga, a todo donde se crea o acumule valor. Menos a donde se produzca “sufrimiento”, léase dificultad, para cobrarlo o pagarlo. Por ejemplo, a pesar de poderse cargar impuestos, incluso a la creatividad y la colaboración, fuente base de mejora de la productividad y por ende de la ganancia. No ocurre ello, porque una máxima en tributación es: cargar tributos donde mejor se recaude. 

Si bien, legalmente, los impuestos son cargos a pagar sin contraprestación alguna. No así económicamente. La asignación de impuestos y gastos a unos respectos de otros crea consecuencia económica (discriminación o externalidad), lo mismo que la construcción de una carretera genera plusvalía, porque eleva el valor comercial del predio, generando transferencia desde unos hacia otros. 

Además, porque en la “real politik,” operadores, utilizan a los impuestos como instrumentos de objetivos políticos[5]. Por ejemplo, sistemas tributarios tienden a incluir tributos, y sus excepciones, por razones no económicas. Dado que los sistemas son resultado de “lucha” entre diferentes grupos de interés y personas. Por ello los sistemas tributarios que crean riqueza para quien no la tiene, se organizan, incluida su gobernanza, de acuerdo con principios económicos; y no con solo legales que den posibilidad de privilegios, permitiendo discriminación de pagar tan poco impuesto como sea posible. 

Un factor distintivo de esos sitemas es es la pureza o el destierro de engaño, como el entreguismo en el estado. Por ejemplo, la entrega de la responsabilidad de “producción” a terceros, manteniendo la responsabilidad financiera de asegurar los recursos, pero sin garantizar que el bien público se provea al menor costo (de oportunidad). Es deslealtad con quien paga el impuesto, a quien se le extrae no solo los recursos, sino se le retira la libertad de decidir a quién entrega ese monto para cumplir con los mismos fines. 

Ejemplo es el estado asegurador, que al ser más abundante en asociaciones publico privadas, se le critica por ser un estado que se apoya en el mercado para proveer múltiples bienes o servicios, pero se le reprocha el crear y mantener clientelismo y/o compadrazgo, sin asegurar la provisión al menor costo. Ello porque la recaudación (por tasa, contribución o impuesto) que corresponde no se le asigna al que maximiza eficiencia. 

Además, se está entregando mercado cautivo y poder monopolístico, a un privado, el cual no podría acceder a esa condición; y además no paga por el “poder” que recibe. Aquí surge una bizarra complicación. Porque constitucionalmente solo hay tres poderes, y con la creación de organismos reguladores/supervisores autónomos que deciden, incluso sus propias funciones y presupuesto en el tiempo, aparece un “cuarto” poder “frankeinstein” pagado con dinero del pueblo. 

Por otro lado, significa “privatización” por ejemplo, si quien ejecuta el servicio de recojo de desperdicios es quien recibe la tasa o tarifa correspondiente. Lo mismo que es privatización si la empresa de alcantarillado es quien reciben la tasa correspondiente. Por otro lado, privatización es si se entrega una vía, y el concesionario o constructor, es quien recibe el peaje. Con esto no asigno carga negativa alguna al termino privatización solo preciso los criterios para reconocer tal condición. 

Respecto de las alianzas público-privadas en educación, salud o justicia, por ejemplo, existe la apreciación que son beneficiosas porque: son rentables para el productor y porque al establecerse tenían un costo menor al de un estado ineficiente. Además, frecuentemente lo privado invade lo público, sustentado en menores costos por recursos humanos. Sin embargo, ese “ahorro” no se traslada al estado de forma permanente en el tiempo porque se considera que son parte de sus competencias. Ejemplos en la justicia son: centros de conciliación, que son justicia alternativa; las consultorías para la resolución de conflictos sociales o la justicia de los jueces de paz. 

Por ello, la sabia política tributaria, es: simple, para que todos, la pueden entender; costo efectivo, para que todos, la puedan pagar; y clara para que todos la puedan determinar o responsabilizar. La recaudación tributaria, es la sumatoria de los ingresos provenientes de diversos regímenes; y se componen de impuestos, directos e indirectos, tasas y contribuciones. Existiendo la premisa actual de recaudar lo suficiente para financiar el gasto. Sin embargo, los tributos, tasas y contribuciones deben ser aquellos necesarios para: recaudar lo que asegure el crecimiento y reinversión que crea mayor riqueza para el que no la tiene[6]. 

La política tributaria, incluye, por tanto, la estructura formal y funcional del sistema, como la distribución de la carga tributaria; y, además, el análisis de los efectos de los tributos. Siendo usualmente hacienda (secretaria o viceministerio) la responsable de diseñar, ejecutar y evaluar la política fiscal (ingresos, gastos y financiamiento de lo público). 

Sin embargo, la configuración del sistema tributario incluye al poder legislativo y la propia unidad que administra la recaudación. Aunque esta estructura puede variar entre países, obedeciendo a múltiples factores, que incluye: lo sociológico, político, económico, e histórico-culturales de cada uno. 

Sin entrar en la discusión que se dio inicio desde que Montesquieu con su “Espíritu de las Leyes”, basada en la potestad del legislativo de acordar y aprobar los tributos. Con lo cual la soberanía se limitó a ocuparse de discutir las leyes que establecen los impuestos y no las razones por las que se establecen los impuestos. Se ampliaron los principios existentes en los impuestos, al ser revestidos de juridicidad y de legalidad[7]. 

Por ello me voy a centrar en los principios económicos y no en los legales que surgen, tanto para el socialismo de mercado, el de planificación centralizada, o descentralizada; como dentro del liberalismo económico y sus variantes. Tres son los principios económicos, que se mantienen desde Adam Smith[8]: igualdad, certeza y eficiencia. 

Igualdad: los sujetos deben contribuir al financiamiento del gobierno, en proporción a sus capacidades. Es decir, de acuerdo con los ingresos que gozan bajo la protección de ese estado[9]. Certeza: el impuesto de cada individuo obligado a pagar debe ser cierto; no arbitrario, tanto en su cantidad, momento y forma de pago. La incertidumbre tributaria alienta la insurgencia y la corrupción. Eficiencia: cada impuesto debe ser estructurado de forma que extraiga tan poco como sea posible y recaude a los menores costos (del sistema y de cumplimiento) lo que corresponde a la hacienda pública. 

Sin embargo, la historia económica ha sustentado la existencia de un cuarto principio en lo económico. Neutralidad (estática y temporal). Los impuestos, y el sistema que los organiza, requiere de neutralidad, en el sentido de no afectar ni distorsionar decisiones económicas. Contribuyendo a generar flujo predecible de ingresos.

Un resumen del espíritu de como interactúan estos principios se encuentra en la frase de Jean Baptiste Colbert[10], predecesor a Adam Smith: “el arte en la imposición consiste en desplumar al ganso para obtener la mayor cantidad de plumas con la menor cantidad de graznidos” 

Sin embargo, un modelo económico de esta afirmación tuvo que esperar hasta Charles Adams, quien en el 2001 publicó su libro “El bien y el mal: el impacto de los impuestos en el curso de la civilización”, donde aparte de entregar cientos de ejemplos de la diferencia entre impuesto, tributo y contribución, identificó cuatro variables en los impuestos: las tasas, la igualdad, las intrusiones y las sanciones. Las cuales, de acuerdo con su determinación y comportamiento, se establece equilibrio en el sistema. 

Por ejemplo, concluye Adams, que las tasas deben ser moderadas. Porque de ser muy bajas la vida y propiedad no puede protegerse (función de seguridad quedaría desfinanciada) si son demasiado altas, la economía quedaría lastrada. Además, las tasas deben representar no solo lo que las personas pueden pagar, sino lo que están dispuestas a pagar. Por qué la historia económica enseña que no solo fomentan la evasión, sino el emigrar, y hasta también, la rebelión. 

Adams sobre intrusiones y sanciones indicó: que el sistema requiere enfoque moderado sin castigos salvajes, sin intrusiones totalitarias ni vigilantes. Sin embargo, dice que más que la tasa, la igualdad, es la virtud. Porque ausencia de toda discriminación, exenciones, privilegios y cargas, da fuerza moral; dado que sistemas regresivos afectan a los pobres y los progresivos roban a los ricos; y dado que los impuestos tocan a todas las actividades económicas, incluso con tasas iguales, la media de oro en la práctica ha sido ser inevitablemente levemente progresivo. 

Finalmente, es evidente que los impuestos requieren de marco jurídico (legalidad). Sin embargo, los elementos claves del sistema tributario, como definición del sujeto, objetos o eventos gravables, base imponible, la forma de su determinación y las tasas que se introducen en la ley, son el marco económico para su legitimidad. 

Por ello, la realidad y el pragmatismo, deben ser guías centrales en la determinación de impuestos. Por lo cual, para comparar sistemas y los impuestos en cada uno, preguntas matrices son: ¿Para que pagamos esos impuestos? ¿estamos sacrificando mucho de nuestra libertad por el cumplimiento tributario? ¿la libertad del pobre vale lo mismo que la libertad del rico y viceversa?

De donde se desprenden preguntas adicionales como: ¿es justo que todos paguemos impuestos, e incluso lo mismo? ¿Se necesita determinar lo mío, lo tuyo y lo nuestro para pagar impuestos justos? ¿cual es el rol permitido de los precios de transferencia en esa determinación? ¿Que se entiende por justicia tributaria, existe en la realidad?

Sin entrar al detalle de responder estas preguntas, preciso que: el pago de impuestos no es cuestión de justicia porque al ser una imposición es injusta por definición. La aceptación depende de la capacidad de un estado de imponer la "extorsión" legalizada, utilizando la amenaza, la intimidación y hasta la violencia, para concretar el pago por considerarlo conveniente. La complicación está en que los impuestos adoptan diversas formas y dificultan la comparación de sus consecuencias. 

Por ejemplo, una empresa puede verse grabada por diversos impuestos[11]: unitarios ad-valorem sobre un producto, impuestos sobre los beneficios, impuestos sobre las ventas en sus compras, incluyendo deducción fiscal por inversión, por ejemplo. Entonces cual es la diferencia entre un impuesto unitario ad-valorem y un impuesto sobre los beneficios. Que un impuesto sobre los beneficios. como no afecta la función de ingresos ni la de costos, el nivel de producción optimo que maximiza los beneficios no cambia por el impuesto. Si el empresario intenta ajustar el precio y la cantidad en respuesta al impuesto los beneficios disminuirán. 

Así la teoría económica nos enseña, que mientras que un impuesto unitario ad-valorem, por ejemplo, al tabaco, gasolina o alcohol. Significa un monto por unidad que no varía de acuerdo con el precio del producto, creando una diferencia entre el precio pagado por el cliente y el precio percibido por la empresa. Ocurriendo siempre, la maximización en la intersección entre el ingreso marginal y el costo marginal, pero la aplicación del impuesto desplaza paralela la demanda y la curva de ingreso marginal que le corresponde, determinando reducción en la cantidad y aumento de precio para el consumidor.

Blair & Kenny tambien precisa que "la curva de coste medio a largo plazo tiene pendiente positiva cuando los niveles de productos son altos debido a la existencia de deseconomías empresariales cuando la escala de las operaciones es muy grande" haciendo conveniente la descentralización  o separación para lograr la maximización de cada función pero se corre el riesgo que los beneficios de la división que produce dependan de los precios de transferencia de la división que distribuye o de la división que se encarga de la comercialización.

Para determinar el precio de transferencia que maximicen los beneficios globales de una empresa o corporación los departamentos de contabilidad deben proporcionar datos precisos de costo y sus condiciones para que puedan ser utilizados en una correcta determinación de precios de transferencia.

Sin embargo existe una diferencia sustantiva en este aspecto entre el capitalismo privado y el capitalismo de estado. Porque decisiones de empresas públicas de acuerdo a sus regimenes tributarios pueden significar que, mediante precios de transferencia, pagadores de impuesto de un pais transfieran recursos hacia otros paises. Lo mencionado hace que el apropiado gobierno de los impuestos, y su recaudación, sea centro en la evaluación de la politica fiscal.

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[1] En teoría económica el costo de oportunidad marginal es el número de unidades de un bien sacrificadas para producir una unidad adicional de otro bien. Este concepto sirve para maximizar la eficiencia.

[2] Frederick F. Reicheld (1993) “The Loyalty Effect: The hidden force behind the grow, profit, and lasting value”

[3] https://www.bookstore.imf.org/images/IMF_FSB_BIS_2016.pdf

[4] Legitimidad fiscal es la confianza que se gana mediante el apropiado gobierno de la recaudación y del gasto de los tributos https://minutodigital.news/luis-zolla-explica-economia-de-la-libertad-y-legitimidad-fiscal/

[5] Eisenstein L (1961) Las ideologías de la Tributación.

[6] Sin estar alejado de gastar, máximo lo que se recauda.

[7] Mas detalles pueden encontrar en http://xxijhe.fahce.unlp.edu.ar/programa/descargables/gaggero.pdf

[8] Smith Adam (1776) La riqueza de las naciones

[9] En la historia económica se ha debatido este principio ampliamente. Más detalles se puede encontrar en Mill, John Stuart (1848) Los principios de la economía política. Musgrave R.A. Musgrave P.B. (1989) Las finanzas públicas en la teoría y la práctica. Rosen H.S. (2002) Finanzas Públicas. 

[10] Ministro del Rey de Francia Luis XIV en hacienda, secretario de la mansión del rey y secretario de la marina. Conocido promotor de la política económica intervencionista y mercantilista.

[11] Blair, Roger & Kenny, Lawrence (1982) Microeconomía con aplicaciones a la empresa