¿Cuales son las reglas fiscales del estado aprista?
Cambio en las reglas fiscales tendrá devastadoras consecuencias en destruir a los enemigos del pueblo
Inicio esta entrada con el propósito que los apristas tengamos claro si ¿"el
manejo fiscal de los últimos treinta años” es el manejo fiscal que propugna el estado aprista?. Para ello me apoyaré en literatura económica reciente, respecto
de reglas fiscales publicadas, tanto por el Consejo Fiscal como por el Banco
Central de Reserva del Perú; comparándolas con “reglas fiscales” expresadas por Víctor Raúl, la mencionada en
planes de gobierno aprobados por congreso partidario; y por literatura publicada
(libros y artículos) por economistas del partido. Esta es una primera revisión al respecto.
Recordemos que la implementación de reglas fiscales, cuantitativas o discrecionales, para cumplimiento de los gobiernos recibió el aporte del Fondo Monetario Internacional (FMI) mediante el Código de Buenas Prácticas sobre Transparencia Fiscal de 1998 con el propósito que la economía se conduzca por un sendero predictibilidad que contribuya a la estabilidad macroeconómica y crecimiento. Acompaño estas líneas, con la fotografía de Víctor Raúl Haya de la Torre que el 13 de Octubre de 1923 dedicara a sus padres en su viaje al destierro. Ello, como símbolo de sus férreos compromisos por una severa austeridad en el uso de lo dineros del pueblo. Haya de la Torre preciso que "hay que salvar al Perú del error inicial de confundir economía con finanzas"; y que la desconexión entre ambos, es una de las razones porque las políticas económicas no cumplen con los objetivos esperados.
Las reglas referidas a política fiscal comprenden a: 1) los ingresos tributarios (generación y administración), 2) gastos fiscales (asignación, eficacia y eficiencia); y 3) endeudamiento (interno y externo) con el objetivo de proveer bienes y servicios (públicos); que el mercado no provee eficientemente desde la perspectiva social, como la justicia, seguridad, educación, salud y otros.
Puedo adelantar que la evolución histórica de las diferentes reglas aplicadas en el Perú ha mejorado. Porque desde no haber reglas, las de hoy, se basaban en el déficit observado, en el déficit estructural, en el límite al crecimiento en el gasto público, llegando a combinaciones entre ellas.
La teoría nos indica que las reglas fiscales hasta hoy conocidas, corresponden a la forma de enfrentar "sesgos fiscales" en la gestión pública. Un sesgo fiscal se le conoce como "la tendencia de los gobiernos a generar déficit por objetivos políticos" (corto plazo vs largo plazo, inconsistencia temporal, ciclo político, voracidad en periodos de bonanza fiscal, presión de lobbies, etc). Sin embargo, como observaremos las reglas fiscales se mantienen en el nivel superior (mantener equilibrio en grandes agregados financieros) sin ingresar a trabajar sesgos fuera de ese ámbito financiero.
Hay por lo tanto un gran terreno por avanzar, dado que el diseño actual del marco fiscal[1] se resume básicamente al dilema entre sostenibilidad y estabilidad macroeconómica; dejando la consistencia de "legitimidad" y "responsabilidad", en un nivel que solo corresponde a asegurar "transparencia".
En la mayoría de los países que han incorporado su uso, se identifica tres tipos: a) reglas de presupuesto balanceado o límites de déficit, b) reglas de financiamiento y 3) reglas de endeudamiento o reservas. Por ello, el uso de espacio fiscal[2], entendido como la capacidad de elevar el crecimiento potencial e implementar medidas que mejoren la generación de superávits fiscales, involucra por lo general a los tres diferentes tipos.
Asi las reglas fiscales son restricciones permanentes en la política fiscal y se expresan en términos de un indicador del desempeño fiscal. Por ejemplo, en variables como déficit fiscal, deuda, gasto público e ingresos respecto del PBI. Un hecho de mucha actualidad es por ejemplo, que durante la gestión del gobierno del presidente Kuczynski se modificaron las reglas fiscales que estaban en operación; con el propósito de financiar la reconstrucción con cambios para hacer frente al daño ocasionado por el fenómeno del niño. Lo mismo ocurrió después por efecto de la pandemia, lo que ha llevado a que tengamos un 36 por ciento en el ratio de deuda a producto.
Básicamente hablamos de modificaciones dentro de las reglas (seis) que estaban vigentes, incluido el proceso para regresar a la situación previa; que permite el espacio fiscal para hacer frente al requerimiento. De estas seis, cuatro están relacionadas al sector público no financiero (límite de deuda, limite déficit público y dos límites de crecimiento gasto corriente no financiero), junto con otras dos reglas adicionales para los gobiernos subnacionales.
Pero ¿para qué seguir validando una actitud tibia dentro del MEF y del Consejo Fiscal? Puede parecer dura mi pregunta, pero porque no favorecer una real apertura en la opinión y la acción, que no limite la opinión técnica, a la modificación y cumplimiento de las reglas fiscales[3], las proyecciones fiscales del Marco Macroeconómico Multianual, la evolución de la situación de las finanzas públicas y la metodología para el cálculo de las variables estructurales. Sino que se incluya la elaboración de informes e indicadores que den solución a problemas que no se afrontan en la actual gestión fiscal.
Por ejemplo, es evidente que la mayor disponibilidad de recursos aprobada producto de la modificación de las reglas fiscales durante el gobierno de Kuczynski; no ha tenido real beneficio, porque pasado los años se ha enfrentado al ciclón Yaku y no hay señales de la reconstrucción con cambio. La tendencia de los gobiernos a generar planes que amplian déficits por objetivos políticos esconde un problema de gestión al interior del estado.
Obviamente que la solución pasa por construir los indicadores de productividad que permitan hacer frente a los sesgos y riesgos mencionados. Pero sobre todo, por constituir el equipo técnico que ("recorra" el sistema y) sostenga una gestión eficaz del estado.
Sin pretender que este primer artículo concrete el mencionado aporte; y además sea, una detallada recopilación y revisión histórica de todos los planes de gobierno apristas. Me limito en esta entrega, a precisar apoyado en expresiones de Víctor Raúl, de Carlos Manuel Cox; y lo indicado Plan de Acción Inmediata o Programa Mínimo, que por Congreso Nacional Aprista se aprobó en 1931.
Inicio sobre el particular transcribiendo dos citas de Haya De la Torre quien en el Tomo V: El Plan de Acción Obras Escogidas 2da Edición 2008 Comisión del Centenario del Nacimiento de Haya De la Torre Editores, Paginas 185 y 186 indica lo siguiente respecto del Congreso Económico: “tiene que organizar nuestro sistema tributario. Nosotros los apristas, en principio, somos antiimpuesto. Creemos que, si se reajustara la acotación y la recaudación de los impuestos actuales, a lo mejor resultaríamos con un superingreso que nos permitiría revisar y suprimir una serie de impuestos inútiles”.
Asimismo, “va a darnos una buena ley de impuestos, que no aumente la tasa, sino que sistematice el pago de la tasa. Así tendremos una buena ley presupuestal, que no asuste con los déficits, porque a lo mejor nunca hemos tenido presupuestos bien balanceados (Aplausos). Para que organice las inversiones y sepa cuándo, cómo y dónde vamos a poner el dinero que necesitamos para crear la obra productiva”.
Indicó también, que en esa época manteníamos un "criterio impositivo feudal, que en cierto modo y en cierto aspecto, corresponde en alguna zona de nuestra organización económica. Tenemos el criterio feudal de la renta y del cobro de impuesto. En la Edad Media los recaudadores de impuestos a veces asaltaban a altas horas de la noche, sobre todo en el ghetto. Aquí falta poco para que eso ocurra (Risas). Pero con una diferencia: con la diferencia de que no hemos resuelto el gran problema: de que aquel que gane igual pague igual".
Carlos Manuel Cox en intervención realizada en México durante el verano de 1933 y publicada en Claridad: revista de arte, crítica y letras, tribuna del pensamiento izquierdista, Año XII, Buenos Aires, mayo 27 de 1933 N° 265, Pag 143. Expreso que la recaudación del estado aprista considera la modificación del sistema tributario del estado peruano cambiando los esfuerzos de los diferentes agentes económicos y los tributos que en esa época aportaban a la ingresos fiscales: monopolios fiscales, aduanas e impuestos indirectos.
Sobre los monopolios fiscales expresó que: “conforme al plan aprista, sólo gradualmente y tratándose de determinadas industrias podrá asumir el Estado su dirección plena. La línea general que debe seguir, según el aprismo, es la de intervenir en la actividad económica para impedir la "anarquía de la producción" y fomentar el desarrollo del país”.
Respecto de la recaudación por aduanas dijo: “Cuando un país espera de los impuestos a la importación fuertes contingentes para subvenir a las necesidades del Estado, caso de las naciones que no producen suficientemente para abastecer el consumo interno, en los momentos de crisis la penuria fiscal es una consecuencia lógica. El sistema aduanero debe, consecuentemente, servir para regularizar la economía nacional, y sólo en forma secundaria alimentar los recursos del Estado”.
Para referirme a las propuestas respecto de los impuestos indirectos me apoyaré en lo indicado en el programa mínimo; porque en su sección tercera, cuarta y decimosegunda, referida a la administración pública, economía y finanzas, y obras públicas; precisa con mayor amplitud otros componentes relacionados a reglas fiscales.
Por ejemplo:
1) En la propuesta programática de 1931 artículo número treintaicinco donde se define la organización de cuerpos consultivos (como el actual consejo fiscal), se precisa que será sobre bases que emitan opinión técnica independiente.
2) Establece también la ejecución de una reforma tributaria con tendencia a la supresión de impuestos indirectos (que encarecen los artículos de primera necesidad), arbitrios municipales de las ferias y mercados (que gravan el pequeño comercio y los servicios no asociados a monopolios); e incremento en los impuestos directos sobre las herencias, donaciones, legados, el mayor valor del sueldo rural y urbano y la renta sin excepciones, salvo sueldos y salarios bajos.
3) Establece la prioridad de gravar de manera progresiva sobre la renta, incidiendo en artículos de lujo y capital inerte y propuso organización la recaudación directa de las rentas del estado.
4) Establece dictar presupuesto científico, con fijación obligada de un porcentaje destinado a fomentar la explotación de la riqueza nacional, depurar la deuda flotante y reforma de la legislación bancaria de manera de mantener una moneda sana y estable.
5) En las propuestas programáticas 24, 31 y 32 propone fijar por Ley, normas para regir la administración regional y central; el tiempo que debe permanecer en el país toda persona que haya desempeñado cargo público, y leyes que permitan sanción, severa, rápida y eficaz a las personas que delincan en el desempeño de cargo público.
6) En las propuestas programáticas 160-169 referidas a obras públicas, se especificó que "los estudios técnicos y planeamiento de obras se haría únicamente en oficinas del estado". Así como que "las concesiones y explotaciones de obras públicas se harían sobre la base de recuperación de capitales invertidos y previa licitación pública". Se propuso incluso la forma de las Asociaciones Público Privadas, con la "formación con base cooperativa de compañías y participación del estado para que se encarguen la realización de obras públicas. Se especificó la construcción de muchos caminos baratos, susceptibles de ser mejorados y no pocos caminos irreprochables, pero más costosos. Sin tolerar la explotación comercial de las vías de comunicación.
Si bien no hay especificidad cuantitativa (o porcentual) en cuanto a cada una de las reglas fiscales. Si lo hay en cuando a precisar un presupuesto balanceado, con sistema tributario que cambie su adicción por subir tasas a sistematizar pagos, reequilibrando y simplificando esfuerzos (reducir número de impuestos, quienes lo pagan y como lo hacen: el que gane igual pague igual), contribuyendo a que la gestión presupuestaria del estado aprista sea un severo movilizador de las fuerzas morales del pais.
Prioriza el fomento dentro de la gestión, incluso con la fijación obligada de un porcentaje del presupuesto destinado a fomentar la explotación de la riqueza nacional. De manera discrecional, menciona los cursos de acción que considera contraproducentes para los intereses nacionales; pero sobre todo especifica que, organiza las inversiones para crear obra productiva.
El pueblo sabe que se tiene que reformar el estado para poder hacer
realidad las soluciones que necesita. No hay forma de continuar haciendo lo mismo (gastos) de las ultimas dos décadas y lograr financiar las necesidades postergadas por años, de agricultores de menos de cinco hectáreas, pescadores
artesanales hasta con 10m3 de bodega, comerciantes minoristas dentro y fuera
del régimen simplificado, mineros artesanales alto andinos, transportistas de
hasta veinte pasajeros; junto a lo requerido por jubilados, niños en edad
escolar y jóvenes en edad universitaria, con deseos de ser militares, policías,
maestros de escuela pública, médicos o enfermeras.
Por ejemplo, la brecha de infraestructura demanda invertir casi la mitad del PBI, unos cien mil millones de dólares, y la brecha social en justicia, seguridad interna y previsional, educación y salud, duplica esa cifra. ¿Cómo se espera seguir validando la legitimidad de un estado que amplía sus recursos pero no concreta resultados?. Por ello, dependencias técnicas y consultivas tienen que tener convicción respecto de las formas que mejor evitan desperdicio de recursos; y expresarlo en sus opiniones. Asi como dependencias ejecutivas, tienen que tener la convicción de la prioridad de hacer más en el corto plazo (eficacia en el gasto).
Las reglas fiscales del estado aprista se diferencian de las reglas del estado regulador-asegurador y del promotor-facilitador; porque mientras los segundos solo cuidan de equilibrios macro económicos; el primero incide en la aplicación de severas reglas fiscales que equilibran esfuerzos y deficits del presupuesto público suprimiendo: el entreguismo, el despilfarro, la incapacidad, la desintegración, el centralismo y la corrupción.
Con respecto de la diferencia a las reglas fiscales del estado neoliberal, las reglas apristas: demuestran ausencia de entreguismo concedente y marcan el carácter del verdadero fomento, revolucionario y transformador, de la peruanidad que tienen los planes del aprismo.
En síntesis se puede observar que Víctor Raúl amplió la fortaleza del las palabras del aprismo, al someterlas a severos compromisos de austeridad en el uso de los recursos del pueblo, como forma de legitimidad y consolidar la confianza de la población.
Por lo tanto, los apristas ampliamos la discusión técnica y no nos limitamos a estabilizar el ratio de deuda o el ratio de déficit; incluimos construir "legitimidad fiscal" mediante una férrea disciplina conductual en la gestión fiscal (gastos y recaudación), que restituyan o equilibren los esfuerzos entre los peruanos e incrementen la productividad del estado.
Termino estas líneas recordando a mis abuelos Ofelia y Juan, quienes cumplían años ambos durante el mes de marzo (18 y 27); junto a ellos y con igual cariño a los otros miembros de mi familia que aparecen en la foto y también me educaron: 1) a ver más allá del costo marginal que en la universidad me enseñaron, y 2) a reconocer que son los miembros del frente único, los verdaderos revolucionarios; por estar formado por postergados, que no quieren quitarle nada a nadie, sino crear oportunidades para todos. Para aquellos que tengan curiosidad, soy yo el cachetón en los brazos de mi Tía Rosa junto con todos los de la foto, a quienes llevo siempre en mi corazón.
[1] La OCDE indica que “las reglas fiscales son un conducto para lograr una política fiscal nacional responsable. En los últimos años, los países de América Látina y el Caribe (ALC) han implementado leyes de responsabilidad fiscal para mejorar la sostenibilidad y la transparencia de la política fiscal y aumentar el crecimiento económico. Las reglas fiscales están concebidas para ser permanentes y puestas en observancia, independientemente de los cambios de gobierno, por lo tanto, pueden ayudar a priorizar las políticas del gobierno y mantener la deuda pública en niveles saludables. Las reglas fiscales actúan como una salvaguarda para restringir la acumulación de déficit excesivo derivado de incentivos políticos distorsionados”. https://www.oecd-ilibrary.org/sites/460ddbcf-es/index.html?itemId=/content/component/460ddbcf-es
[2]
El espacio fiscal es la disponibilidad
de recursos de una política fiscal expansiva con fines contra cíclicos mayor detalle
lo pueden encontrar en https://cf.gob.pe/documentos/documentos-investigacion/espacio-fiscal-para-la-economia-peruana-un-indicador-en-tiempos-de-consolidacion/
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