Componente externo de una falsa estabilidad fiscal - I

La verdadera estabilidad fiscal solo se logrará producto de concretar reformas que no se quieren realizar 

Considero que es importante para todos, tener propia opinión respecto de temas trascendentes; no solo por ser muestra de madurez, esfuerzo por seguir conociendo. Sino por el hecho de prevenir lo incomodo que es darse cuenta tarde, que has hablado como "muñeco de ventrílocuo".

Por ello desarrollaré en estas líneas mi personal revisión a uno de los componentes de la narrativa "sacrosanta", que aún se difunde y utiliza mucho dentro del PAP; mediante la cual, la actual "estabilidad fiscal, juntamente con la prudencia monetaria, apertura de mercados y un estado empeñado en papel regulador y promotor de inversiones", se consideran la clave para el éxito y la forma de resolver la pobreza del país.

Cuando propongo el tema no pretendo que el segundo actor más importante de toda economía, el estado, caiga en situación de bancarrota con pérdida de su credibilidad, por incapacidad de atender responsabilidades. Al contrario, busco que aquello que le ha pasado al Perú dos veces a lo largo de su historia republicana, no solo no le vuelva a pasar. Si no proponer una reforma en la política fiscal, que signifique avanzar hacia una mejor estabilidad que evite la implosión de la democracia que la sustenta, por pérdida de #LegitimidadFiscal en la gestión.

Considero que los últimos intentos de reformas tributarias1/ en el Perú, incluidos los pedidos de facultades para legislar en esta materia, han sido poco ambiciosos. Tanto que estoy seguro que nadie recuerda que alguna propuestas de reforma significara un incremento en la recaudación de 4-5 puntos del PBI o la creación de una nueva estructura tributaria con efectos redistributivos. Por otro lado, en el lado del gasto, varios gurúes en políticas públicas en el Perú de hoy, proponen seguir con la misma “narrativa” y continuar metiendo bajo la alfombra problemas, sabe Dios con que propósitos. Pero considero que se equivocan, y por ello emprendo la revisión del primer componente de esa narrativa, la actual estabilidad fiscal, dado que lo peor que se puede hacer después de la pandemia, es callar por qué nos conviene más para convivir con el statu-quo.

¿Pero cuál es esa narrativa? es la combinación de mantener un seguimiento epidérmico de lo que se entiende por estabilidad fiscal; y por otro lado, continuar con la actitud en el gasto de “trabajar en frentes simultáneos: el frente político y comunicacional: buscando convergencia de intereses entre la comunidad, el estado y la empresa; y en el frente del desarrollo social: con ejecución efectiva de proyectos con apoyo de empresas y el gobierno central”. En síntesis nada que mejore con certeza la eficacia en lo que se presupuesta.

Aparte que escuchar ese "floro" produce arcadas, ambas actitudes implican un "dejar de hacer, dejar malpasar" que es a lo que me refiero. Significa mantener o repetir con solo ligeras modificaciones, hasta cosméticas, políticas que durante las últimas dos décadas, no han logrado solucionar el reclamo del ciudadano-trabajador. Son las mismas políticas que impiden desarrollar inversiones, tanto extractivas como agroexportadoras, así como acelerar las inversiones sociales en las regiones. Es una “verborrea” que como enfermedad venérea es altamente contagiosa, y que ha alcanzado profundidad hasta en el nivel municipal. Por ello considero que requiere grandes cantidades de “penicilina”, por lo menos tres millones provenientes del sentido común, para salir de ella. Así que vamos con el primer millón.

Por ejemplo, yo considero que todos los contribuyentes estamos de acuerdo en desterrar de los ministerios lo frugal y priorizar lo importante, no solo lo urgente. Pero muchos aplauden como focas, u otros muestran desinterés, cuando en dependencias públicas como MINCETUR por ejemplo, se "promueve la inversión" realizando “BtoB meetings”, “Peruvians cocktails”, “Investors Lunch” o “Summits with Mixed Formats” sin olvidar el infaltable "merchandising" que acompañan con multicolor decoración esos eventos.

El verdadero fomento de la inversión es aquel que se da cuando: 1)se cumplen los compromisos con la comunidad donde se ejecuta esta, 2) el estado realiza una efectiva gestión regional, y 3) se tienen claros objetivos ambientales y sociales.

Con esta descripción quiero graficar que el primer millón se refiere a la necesidad de mejorar la gestión del gasto de manera general, dado que el gasto también fue creciente, poco eficaz y nada costo efectivo. Además que la inversión en infraestructura, física y social, se desperdicia o deja sin ejecutar ingentes recursos. Pero sigamos, disculpen que me haya apartado un poco del tema tributario, pero es producto de toparme con notorias estupideces que encontré durante la recolección de datos.

Regresando al propósito de analizar la actual estabilidad fiscal desde el punto de vista de la recaudación, repetiré como dicen en un canal de YouTube "para ello vamos a recordar un poco de historia". Que en el Perú hemos vivido dos "bancarrotas" en nuestras finanzas publicas. Ojo que uso el termino bancarrota de manera gráfica por qué en realidad los estados no quiebran.

La primera bancarrota la vivimos con la crisis del guano, previo a la guerra con Chile, porque dejamos de lado el interés de recaudar tributos por varios años dado que teníamos una  fuente directa de ingresos. La segunda, producto del colapso causado por lo que llamé la "descoordinación perfecta" dadas las consecuencias producidas entre el "estatismo a crédito" de Morales Bermúdez, la "tímida racionalidad fiscal" de Ulloa; y el "disparate heterodoxo" de Alva Castro.

Entre esas "bancarrotas" hemos convivido con fragilidad en lo fiscal, producto que la recaudación fluctuaba de acuerdo con los boom que se vivían con el caucho, azúcar, algodón, lanas, harina de pescado, petróleo y diversos minerales, dado lo dominante que es lo primario exportador en la economía peruana. Además que no aprendíamos a guardar pan para mayo mediante la utilización de diversos instrumentos de gestión (fondos intangibles como el de estabilización). Por otro lado, en cuanto a tipos de tributos, los ingresos indirectos al consumo y el impuesto a la renta crecieron por sobre las rentas de aduanas.

Pero pongamos cifras recientes, de acuerdo a estadística del BCRP los ingresos totales del gobierno en general sumaron a diciembre 2021 S/. 183,873.7 millones representando 20.99 del PBI, de los cuales S/. 40,727.2 millones correspondieron a ingresos no tributarios (contribuciones a EsSalud, ONP, Canon y Regalías). La recaudación del gobierno central sumó S/. 139,860.4 millones representando el 76.1 por ciento del total de ingresos. Adjunto se aprecia gráfica con evolución de la recaudación por tributos que recibe el gobierno central. 

Muy bien tenemos entonces veinte puntos y fracción del PBI como recaudación de los cuales 15 corresponden al gobierno central ¿Que ha cambiado en los últimos 30 años? ¿Hemos mejorado? ¿Nuestra situación fiscal es hoy más estable desde los tributos, por el hecho de tener recursos y respetar reglas fiscales, disponer de marco macroeconómico multianual y que un consejo fiscal emita opiniones independientes?

Si por supuesto que hay mejoras. Además, hoy tenemos un recaudador más institucionalizado como la SUNAT, al menos más independiente y profesionalizado en el papel. Lo digo por los videos que se han viralizado, con escándalos ante cobranzas que no se concretan o ayudas que se piden. Sin embargo debemos recordar que la SUNAT recuperó credibilidad, por la independencia y profesionalismo mencionados y porque se le creó sobre la base de una reducción en el número de tributos que ayudo a incrementar su efectividad.

Todo ello a pesar que se sigue altamente dependiente de impuestos indirectos, la participación del impuesto a la renta ha crecido siempre dependiente de lo primario exportador; y las rentas por importaciones son mínimas, por efecto de los acuerdos de libre comercio.

Un segundo millón de penicilina que ayudará a mejorar la #LegitimidadFiscal está por un lado en la determinación de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT) por parte del Ministerio de Economía y Finanzas; y por otro en la mejora del Consejo Fiscal.

Respecto del primero, en los últimos veinte años la UIT ha subido s/.1,500 (48.39%); y el tipo de cambio nominal, en el mismo periodo solo lo hizo en 8.6 por ciento. Si bien la subida de la UIT significa que los trabajadores dependientes formales pagarán menos impuesto a la renta sobre sus sueldos y se pagará menos predial y alcabala (porque los tramos y tasas están en función de la UIT); sube el costo de los procesos judiciales y otros tramites del estado. Así como se incrementa el valor de las multas administrativas cobradas por el estado más ineficaz de los últimos diez años.

Por otro lado, considero que no tenemos la suficiente estabilidad para enfrentar los riesgos que significa que ingresos fiscales por recursos naturales no puedan ser reemplazados. Aunque la probabilidad de ese evento es casi nula por la cartera de proyectos en exploración y desarrollo. Por ello, nadie puede discutir ahora que mantener cuentas fiscales equilibradas depende más del ingreso a fase de producción de proyectos mineros; que de la existencia de los mecanismos (como reglas fiscales, marco macroeconómico), junto con un consejo activo emitiendo opiniones.

Lo mencionado respecto de ingresos fiscales por proyectos extractivos, junto la condición de rigidez de alta participación de impuestos indirectos al consumo, y el mantener deuda social fuera de los presupuestos ocasionan presión social interna desestabilizadora. Hecho que se materializó durante la pandemia en muchas iniciativas legislativas, que demandaron comunicados y hasta opinión del consejo fiscal por sus posibles efectos.

Considero por otro lado, que el propio consejo fiscal como comisión autónoma y técnica del sector público creada en el 2013, cuenta con la participación de profesionales de alto reconocimiento, capaces de evitar la posible "anteojera" que se da al medir lo epidérmico de estabilidad fiscal. Por ejemplo, emitiendo opinion sin proponer las reformas que el Perú se necesitan en la recaudación, incluyendo sus posibles escenarios o limitándola el análisis para atender la deuda publica bruta cuando existe deuda social por brechas existentes que no es atendida.

Por ello ¿Me pareció muy extraño que el ex ministro de economía Pedro Francke mencione que fue desde el FMI donde provino la sugerencia del posible espacio fiscal para incremento en tributos a la minería, y no hallan estudios internos al respecto?: Pero bueno seguro ya aparecerán o tomarán iniciativa en hacerlos, aunque esperaré sentado por si acaso.

Sin embargo debo decir, que de acuerdo a la misión del propio consejo especificada en su página web es claro que las opiniones vinculantes que emite, las realizan mediante informes, y por tanto las investigaciones serán utilizadas al momento de formalizar esas opiniones.

Por otro lado se debe reconocer que en los últimos dos años hemos tenido un consejo mucho más activo emitiendo opiniones, comunicados, documentos de investigación, notas de discusión e informes técnicos, todos ellos oportunos y resaltando su rol vigilante ante los factores de riesgo en la estabilidad. Obviamente son opiniones del consejo de manera reactiva es decir como respuesta a acciones emprendidas desde el ejecutivo o legislativo pero es una labor que hay que felicitar, alentar para que continue y acreciente por las capacidades que disponen.

Es indiscutible que el consejo fiscal cuenta capacidad profesional pero considero que requieren disponer de mayor apertura para realizar  y difundir aportes sobre temas: como es la forma de reducir la participación de los impuestos indirectos (al consumo) en la recaudación; cuanto sería el impacto en el producto; con el propósito de aumentar la formalización y aumentar la presión tributaria por ejemplo.

No olvidemos que el 75 por ciento de los productos de la canasta básica paga IGV y los segmentos C y D pagan 65 por ciento más IGV que los estratos A y B. Así mismo, es evidente que concluida la pandemia se hace necesario un informe como el emitido en el 2018 donde se dio cuenta de la situación total y detallada de la efectividad y sostenibilidad de las finanzas públicas.

Por otro lado, estoy seguro que algunos recordaremos la reforma del régimen del Decreto Ley No. 20530 o cédula viva, hecho que fue determinante para que se deje de hablar de problemas fiscales desde la primera década de los años dos mil. Por ello considero también que el consejo puede emitir recomendaciones y opinion sobre como hacer frente a la deuda social y brechas en justicia, educación, salud. Dado que al mover una piedra, se da paso para que se acomoden mejor, otros factores que estabilizan las finanzas públicas. Sin embargo, no hay acción al respecto.

Bueno pues es evidente que hay reformas fiscales que requiere el estado, tanto por el lado de gasto como de los ingresos. Sin embargo se lee poca o ninguna opinión respecto de propuestas de reformas al sistema tributario, sobre todo en los últimos dos años. ¿Por qué? ¿nadie quiere abrir el tema? ¿no se quiere cargar con la responsabilidad de hacerlo?

Considero que hay mucho de eso, además de ser políticamente incomodo por la coyuntura, y por que algunas de las reformas son técnicamente complejas. Pero es evidente que el país requiere de una, de lo contrario no podrá financiar el desarrollo y continuará viviendo en fragilidad, con el riesgo de tropezar a la salida de unos esos ciclos de bonanza-depresión de precios primario exportadores.

Considero además que a todos preocupa que una propuesta de reforma tributaria pueda ser muy agresiva, sin embargo lo que no puede dejar de ser es efectiva; y la SUNAT tiene el deber, no solo de participar, sino liderar con humildad aceptando los errores que ha cometido en la recaudación. Debiendo estar preparada para enfrentar las actitudes que siempre obstaculizan procesos de cambio por fuerzas que buscan mantener exoneraciones por un lado, y la tentación de minimizar la tributación para atraer inversiones por otro.

No olvidemos que somos en un país necesitado en cubrir brechas para tener viabilidad democrática y en la línea roja del gráfico adjunto, están los recursos para EsSalud, la ONP, el canon y regalías, donde la SUNAT además recibe ingresos por ellos sin tener mucho merito.

Pero ¿Cuando se considera que la coyuntura es propicia para impulsar una revisión integral del sistema tributario peruano?  Pareciera que esa coyuntura nunca se ha dado, pero si ha ocurrido. Primero ocurrió por obligación, posteriormente a las crisis mencionadas; y durante los periodos intermedios, cuando se concretó la masa critica políticamente hablando, que permitía viabilizar las modificaciones. En esos procesos recuerdo, se habló con franqueza y libertad, se discutía en universidades, los medios y al interior de las propias familias buscando claridad y mantener el propósito.

¿Hoy estamos en una situación así? Considero que si, por qué se requiere consenso en un aspecto determinante de la #LegitimidadFiscal como este para retomar el crecimiento. Pudiéndose avanzar en la simplificación del sistema, ampliar la base de contribuyentes, reducir el costo de pagar impuestos, descartar impuestos anti técnicos, que SUNAT deje cobrar por un trabajo que no hace.

Incluso considero que se necesita un cambio en el enfoque dentro de la SUNAT haciendo que cada funcionario cuando mire a un ciudadano, indistintamente de su nivel de ingreso, observe como si en la frente de ese ciudadano (contribuyente o no) están los recursos que necesita el país en los próximos veinte o treinta años; y que para hacerlos realidad, debe estar a su servicio, porque no se los va a extraer, sino ellos se lo van a dar.

Hay que viabilizar que SUNAT concrete reformas que cambie su  productividad vinculando metas con bonos de acuerdo a resultados. Donde la ampliación efectiva de la base tributaria, reducción de costos de cumplimiento, simplificación de trámites para pagar los impuestos. Estoy seguro que los propios funcionarios conocen lo que restringe y hace que los contribuyentes no paguen. Que los llenen de reclamos via redes sociales. Digo esto por qué considero que no hay otra forma de enfrentar la informalidad. ¨Por qué la estrategia anterior "esa de salir a corretear al contribuyente" para exigirle el pago de impuestos hasta en la calle, no la hacen muy seguido ni viene dando los resultados esperados cuando lo intentan. Además que el ciudadano se informaliza escondiéndose entre la muchedumbre.

Adicionalmente, considero que la coyuntura de disponer de cartera de proyectos de inversión por US$ 56 mil millones requiere resolver el tema tributario. Por que sin resolverlo dudo que se logre el desarrollo sostenido de la población de muchas áreas de tal manera que permiten el acceso a las tierras superficiales (que pertenece mayormente a las comunidades). Mientras no se concrete esta acción considero que no habrá real promoción de inversiones. Para ello, la burocracia debe dejar sus seminarios y reuniones, y ponerse a marcha forzada a trabajar en acciones concretas de reorganización.

Por otro lado, la historia reciente ha dado muestras que el énfasis promotor de inversiones del estado no solo ha sido riesgoso por las tentaciones que enfrentan funcionarios en diferentes niveles. Sino que ha dejado muy malas experiencias y muchos presidentes enjuiciados. Por ello estimo que se debe replantear con humildad, un reforma tributaria para un "estado que no estorbe", que fija sus parámetros y actúa de manera institucional con eficacia. Estimo que debemos dejar la "promoción de inversiones" de reuniones directas no solo por un tiempo para después de algunos años haciéndolo bien, justificar escalar mejorando la eficiencia.

Debemos volver al estado eficaz, que comunica sus posiciones mediante normas, aunque ello implique que dejará de estar lleno de burócratas que nunca han hecho empresa y solo se les ocurre el “copia y pega” de los “BtoB meetings” y “Peruvians cocktails” que los termina convirtiendo en cómplices, por qué son una nueva mascarilla que cubre a un viejo y arrugado estilo.

No quiero terminar sin referirme a los organismos internacionales que venden sonrientes como “promotora en supermercado”, que las acciones coordinadas entre gobierno y el sector privado, son la mejor forma de salir de la condición de país emergente, y que son esas mismas acciones, la "maravilla curativa" de todos los males que desalientan la inversión.

Desde mi humilde perspectiva, el tercer millón de penicilina se administra justo en esta parte. Dejando claro que el estado debe ejecutar lo importante y esencial. Que la mejor política de fomento de inversiones no es la de promoción de las inversiones, sino aquella que reforma la confianza evitando que cualquier inversión, junto con sus cómplices, extraigan retornos y dejen miserias.

Recordemos que no hay más actores que empresarios y burócratas, cuando se analiza a los involucrados en compadrazgo y corrupción (el compadre que corrompe y el que se deja corromper), y como aprista convicto y confeso, soy consciente que es hora qué hagamos real justicia social de pan con libertad, transformando al estado al respecto.

No olvidemos que son los mismos organismos internacionales que tienen estudios donde demuestran que esa misma estabilidad macroeconómica, esconde un 15 por ciento del gasto fiscal mal utilizado, con deficiente calidad por habitante.

Cierro esta entrada esperando haber seguido con mi esfuerzo el ejemplo del trabajo publicado en 1936 por desterrados y emigrados encabezados por Manuel Seoane Corrales que escribieron, de manera sencilla, una autopsia de los manejos de la burocracia civilista. "Esos que se caracterizaron por sentarse en todas las mesas, para meter la mano en todos los bolsillos" y "de ser los peores entre los malos". ¿Estaremos frente a unos peores, hoy? Los iremos descubriendo.

1/ Por ejemplo, se implementaron tres modificaciones tributarias entre 2011 y 2016, con el propósito de reactivar la economía e incentivar la formalización.